辜胜阻：配套改革是城镇化发展关键

一年多来，随着国家城镇化战略的提出，辜胜阻作为长期研究这一领域的权威专家，其调研足迹遍及广东、湖北、山东、河北等全国不同城镇化模式的代表省份，并最终形成调研建议，向高层决策提供建言。全面的城镇化推进思路正在中央层面形成，它包括农民转市民后的教育对接、医疗对接、住房对接、社保对接，也包括农村土地流转方式，以及城镇化投融资体制等核心问题。

 

公共服务体制改革是城镇化改革首要问题

 

当前尤其要加强对农民工及农业转移人口“学有所教、病有所医、住有所居、老有所养”等基本公共服务供给。这一轮新型城镇化，最大的特点就是“人的城镇化”，而其中的关键在于实现农民工市民化。因此，我们强烈建议，把基本公共服务供给问题，作为农民工市民化的首要工作来推进，而不是简单的土地开发在先。

 

深化公共服务体制改革，要推进基本公共服务从广度和深度两个层面向城镇常住人口全覆盖。当前尤其要加强对农民工及农业转移人口“学有所教、病有所医、住有所居、老有所养”等基本公共服务供给。这里面包括几个重点领域，需要突破。

 

第一是教育经费保障和教育体制改革。要加大财政对农民工随迁子女教育的投入，全面实行农民工子女平等接受义务教育的政策，逐步降低随迁子女接受高中教育的进入门槛。在解决农民工子女义务教育的基础上，还得破解异地高考困局，进行科学的异地高考制度的顶层设计，从全国通盘考虑研究和出台异地高考制度安排，使长期在输入地就读的随迁子女能够就地参加高考。

 

第二是要深化医疗保险制度改革，逐步将农民工及随迁家属纳入医疗保险体系，合理配置医疗服务资源，重视社区卫生组织保障农民工医疗服务的重要作用。

 

第三，要深化保障房制度改革，逐步将农民工纳入城镇保障性住房的覆盖范围，降低农民转化为市民的住房门槛，并从增大资金支持力度和增加住房供给两个方面，确保农民在城镇“住有所居”。运用多种政策工具对农民工保障性住房建设和交易给予资金补贴、税收减免、土地供应、银行信贷等方面的支持，减少保障性住房成本过高给农民工带来的影响，保障农民工能够“住得起”。

 

关于目前市场最为关注的政策对接，还有农民社保的问题，我们的建议是，针对农民工不同类型和具体情况，构建和完善与农民工构成和特点相匹配的养老保险制度，同时提高养老保险统筹层次，建立有效的养老保险关系转移接续制度。

 

户籍制度改革要“因城而异，因群而异”

 

对于大城市，既不能关死城门，堵住农民进城，也不能一步彻底完全放开，要依据城市综合承载力，对不同类型农民工群体逐步放宽落户条件。当前户籍制度改革可以采取“因城而异，因群而异”的分类指导原则，按城市类型、经济规模和人口特征采取不同程度的户籍迁移管理办法。要优先把有稳定劳动关系、长期举家工作、生活在城市，有稳定住所、工作和收入，并基本融入城市的“沉淀型”农民工流动人口逐步转为城镇居民。要重点推进解决新生代农民工落户问题，在农民工市民化的进程中，新生代农民工是市民化意愿最强、市民化过程最为迫切，同时也是比较容易融入城市被市民化的群体。

 

对于中小城市，要向进城农民工打开城门，鼓励其进城落户。对于县城和县城中心镇，则要敞开城门，让农民自由进城。公共服务体制改革是新型城镇化的首要问题。深化公共服务体制改革，首先要推进基本公共服务从广度和深度两个层面向城镇常住人口全覆盖，让转移人口有稳定的就业、实现基本公共服务全覆盖甚至均等和安居乐业，解决“人如何市民化”问题。我们建议全国应实行统一居住证制度（类似国外绿卡），使基本公共服务按居住证实现常住人口全覆盖。

 

建立改革成本多元化的分担机制和市场化的投融资机制

 

解决城镇化“钱从何处来”的问题，需要建立改革成本多元化的分担机制和市场化的投融资机制。具体来说，要建立中央政府和地方政府及政府、企业、个人共同参与的市民化成本分担机制，多渠道分担市民化的改革成本。

 

首先，要确定中央政府与地方政府的成本分担办法，深化财税体制改革，努力使地方财力与事权相匹配。中央政府要加大财政转移支付对提升地方政府公共服务能力的支持力度，并承担农民工市民化的特殊性支出；设计和推进相关税收制度改革，规范土地财政为税收财政，确保地方财政有稳定可靠的税源，提高地方政府承担市民化的能力。

 

地方政府做什么呢？地方政府要逐步提高农民工市民化投入在财政支出中的比例，集中解决教育、医疗、社会保障及保障房等基本公共服务支出问题。

 

另外，企业也要顺应当地经济发展水平的变化提高农民工的工资待遇和基本福利，为其办理基本的社会保险以及分担保障房的部分成本支出。要推进金融改革特别是农地金融的改革，使农民“沉睡的土地”变成其市民化的自有资本。

 

与此同时，要建立市场化的城镇化投融资机制，积极引导民间资本参与城镇化建设。发展民营金融机构和草根金融，为农民工的草根创业和草根经济提供金融支持。此外，推进民营企业在城镇建设的基础设施、公共事业和社会事业中与其他所有制企业在投资审批、土地、财税扶持方面的待遇公平化，吸引更多的社会资本参与城镇化建设。

 

完善土地“确权、流转、征用”等制度改革

 

推进农村集体土地确权赋能工作，完善农民工承包地和宅基地的流转或退出机制，控制征地规模和提高用地集约度，解决农民工进城的“后顾之忧”。

 

土地问题是城镇化另一个焦点问题。土地是城镇化进程中最重要的物质要素。土地是农民赖以生存和发展的根本，农村土地制度则是土地问题的核心。农民只有拥有离开土地的选择权和处置土地的自主权，才能拥有市民化的基础。

 

为此，我们觉得，要对土地“确权、流转、征用”等一系列环节进行有针对性的制度改革，推进农村集体土地确权赋能工作，完善农民工承包地和宅基地的流转或退出机制，控制征地规模和提高用地集约度，解决农民工进城的“后顾之忧”。

 

具体做法上，首先要加快包括农村宅基地在内的农村集体土地所有权和建设用地使用权地籍调查，尽快完成确权登记颁证工作。其次，要探索建立农民工承包地和宅基地的流转或退出机制，提高土地流转的市场化配置程度，降低农民与土地“松绑”的难度。最后，要完善征地制度和用地制度，增加农民工土地增值收益，控制征地规模，提高用地集约度。